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地方债审计:抓紧整固中国政府资产负债表

  一段时期以来,中国政府资产负债表的风险尤其受到关注。日前,审计署宣布将组织全国审计机关对政府性债务进行审计,这不仅是去年底银监会下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》之后中国债务风险清查的又一重大举措,也是继金融部门“去杠杆化”之后,政府部门“去杠杆化”的第二幕。

  尽管从财政赤字和债务比率上看,中国目前尚未达到国际警戒线标准,但其增长速度已经令财政和债务风险急增。更值得警惕的是,与发达国家不同,中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑,“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”形成了中国式政府债务风险模式。

  回顾全球债务危机的历史,在过去200多年时间里,全球至少发生了250次以上的主权债务违约。从墨西哥金融危机(1994年)、亚洲金融危机(1997年),到后来的俄罗斯(1998年)、巴西金融危机(1999年),再到2008年美国次贷危机及2009年欧债危机,本质而言都是资产负债表的危机。

  2008年国际金融危机以来,通过提高资产负债表的杠杆率得到一个更加体面的“损益表”(GDP核算流量相当于损益表)是对中国应对金融危机的一个形象表述。现在危机最严重的阶段已经过去,更多关注开始转向中国的高负债。尽管从财政赤字和债务比率上看,中国尚未达到国际警戒线标准,但其增长速度已经令财政和债务风险急增。更值得警惕的是,与发达国家不同,中国政府债务形成机制与中国式的财政分权体制有着更为密切的内在逻辑,可以说是“不彻底的财政分权+预算软约束+地方政府恶性竞争+隐性债务担保”形成了中国式政府债务风险模式。

  回顾中国改革开放30年的政府财政体制变迁历程,政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度,其核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分。30年来,中国地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变。1994年的分税制改革清晰地界定了中央和地方政府的税基和税收分成比例,影响深远。

  从中国政府资产负债表来看,政府有较大的“正净资产”,政府债务规模不大,全社会整体债务水平也处于警戒线之下。然而,风险并不完全在于中国债务的规模,最大的问题是其背后的结构性风险。

  事实上,拥有“正净资产”只是不发生债务危机的必要条件,而非充分条件。“正净资产”并不代表不存在偿债或债务违约风险。在任何一个时点,是否存在偿债风险不光取决于净资产是否为正,还取决于资产的可变现能力和资产负债期限的匹配性。如果大量资产是无法变现的固定资产,或一旦集中抛售就会使资产大幅贬值,即便账面上有正净资产也可能面临违约风险。

  而从负债端来看,隐性债务是中国面临最大的中长期风险。尽管法律禁止中国地方政府财政赤字和举债,但通过或直接或间接地对地方政府融资平台的银行贷款进行担保,中国地方政府肩负着巨额债务。首先,中国已经形成了一个“以中央政府为核心,以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。政府对企业的支持方式从过去的直接支持转为担保或隐性承诺,这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支,但它们却是一种隐性的预算外开支或责任。其次,地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明,一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力,势必逐级向上转嫁偿债风险,直接危及中央财政安全。

  国际金融危机以来,以地方政府为主导开始新一轮投资扩张,地方政府通过表外贷款、企业债券、银行间债务融资等形式“加杠杆”的态势再度卷土重来。大量社会资金通过信托业流向地方政府融资平台。据中登公司统计,2012年全年银行间债券市场发行的城投类债券累计达到6368亿元,同比增长148%;占银行间市场当年发行总量的比例达11%,较上年同期上升7个百分点。这导致了包括政府、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升,资产负债表出现了明显恶化。截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元,比2010年增长12.94%,地方政府债务风险不断上升。

  特别是由于借助于金融杠杆,地方政府干预金融发展经济将放大金融风险和宏观经济波动。当前,政府对金融部门的干预和控制逐渐增强,金融财政化、财政货币化特征明显,导致金融部门不良贷款率攀升和资金配置效率下降。

  更为严重的是,地方政府单纯追求经济增长,形成了重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的短期行为偏好和扭曲偏向的财政支出结构,以及为争夺市场非合作博弈而形成的地方保护主义、市场分割和低水平的重复建设等等。大量增量资金投向投资驱动型领域造成了普遍性的结构性产生过剩,也导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低,以及财政资源的错配。

  因此,债务审计的目的是整固政府资产负债表,但这只是第一步。整固资产负债表,控制债务上升的风险必须以“全口径预算”为突破口推动新一轮财政体制改革。一方面要将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中(包括政府性债务和或有负债的核算监督),实施“全口径预算管理”。而另一方面,需要加快财政分权改革,重新调整中央地方财权事权分配,逐渐改变以地方政府融资平台为主体,以土地储备作为抵押支持,以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式,从源头上根除债务扩张的体制基因。

  • 作者:佚名
  • 编辑:王利

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