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现有土地法规恐成新土改绊脚石

  十八届三中全会的召开,新型城镇化的核心—新一轮土地改革未炒先热。

  有关下一步改革方向的猜测、爆料纷至而来:有媒体宣称,林权、土地承包经营权和宅基地使用权“三权”抵押融资有望突破;也有知情人士透露,国土部已为“新土改”政策定调:将探索“以集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径……但总体来看,更多业内人士认为,土地改革难有根本性的突破,仍以逐步推进为主。

  “在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破,这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作,继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化,在转包、出租、互换、转让、股份合作之外,通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起,从而增加农民的资产性收益。”中国社科院农发所宏观室主任党国英如是展望三中全会“新土改”政策动向。

  这与土地改革遭遇到的阻力和难度有关。以土地确权工作为例,原计划在2008、2009年铺开的确权工作一直延续至2011年,而按照2013年中央一号文件的说法,未来5年内这一确权、登记、颁证工作都将持续进行下去。

  作为“新土改”其他举措的前提—确权工作的延误将直接影响新一轮土地改革的进度。最关键的还是现有法律的错位,其他改革举措都面临着上位法的限制。

  虽然接受《中国产经新闻》记者采访的华中师范大学中国农村问题研究院教授邓大才对“三权”抵押融资模式非常赞同,认为这是让资源变成具有资本功能的一个途径,很多地方已出台了相关的抵押方案,但《土地承包法》和其他法律并不允许这样做,只是一号文件对此有所涉及。

  比如《担保法》中规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《土地承包法》和《物权法》也规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以抵押外,通过家庭承包取得的土地承包经营权是不允许抵押的。

  据邓大才介绍,湖北的鄂州早已在试点“五权”抵押融资模式。从实践来看,农民和企业都很欢迎,但在缺乏地方政府的担保下,银行机构的积极性普通不高。

  中国社科院农村发展研究所研究员张元红对《中国产经新闻》记者分析,银行接受一个东西作为抵押物和担保物,这个东西首先必须要有价值,其次就是能够变现,有交易市场存在,否则银行就不愿意接受,这很正常。

  在先有法律制度的规定下,农村土地承包权和宅基地使用权的价值和转让空间有限,可以兑换的市场价值也很有限。张元红说。

  此外,官方层面还有一些反对声音。比如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开表示,在加快农村金融体制改革过程中,应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。

  “土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据,在任何情况下,都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产,否则会引发农民流离失所,影响社会稳定。”陈锡文说。

  "三权"抵押融资模式的确存在一些潜在的风险,比如可能会形成呆账,部分农民失地。”为此邓大才建议,建立一个救济机制,以确保农民失地后能拥有一个基本的生活保障。

  对于宅基地和集体建设用地入市的问题,张元红估计近期放开的可能性不大,即使放开也会有很多限制,比如限制其使用方向等。因为这会涉及到小产权房的问题,放开等于把小产权房放开了。

  张元红提醒,所有权、产权交易的放开与土地用途的规范和管制是两回事,即使放开了也不等于说你可以随意安排。比如城里人想在乡下买块地皮盖房子,这个期望是永远不可能实现的。国外土地虽然是私有的,但这些土地的用途也要遵守政府的规划。

  有消息称,新一轮土地改革的总体方案是探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径,严禁将农地直接流转为商品房建设。

  对于“集体建设用地使用权交换企业经营权”的说法,邓大才建议把“交换”两字换成“结合”,因为目前采取的模式很多,有入股、租赁的方式,还有置换物业的方式。最好采用让农民长期收益的方式,而不是一刀切断农民和他们“产权”的联系。

  • 作者:佚名
  • 编辑:陶裔霏

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